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美丽中国,梦想还有多远?

——关于美丽中国建设情况的调研报告

>>>来源: 2013年04月02日《 光明日报 》

党的十八大报告提出“努力建设美丽中国”,实现中华民族永续发展,把生态文明建设纳入社会主义现代化建设总体布局,提升到治国理念的高度。美丽中国是中国梦的必然要求,是“民族复兴、永续发展”国家梦与“小康生活、诗意栖居”人民梦的有机统一。建设美丽中国,对于每一位国人而言,与有荣焉,与有利焉,与有责焉。

近年来,全国多地出现雾霾、沙尘暴等恶劣天气,解决生态环境问题刻不容缓。从2012年夏季开始,四川大学在中国美丽指数研究的基础上成立调研所,在全国展开问卷调查,对一些政府部门进行深度访谈,同时,与社会各界举行系列座谈,获取了大量数据、材料。在此基础上,得出关于美丽中国建设情况的调查报告,并提出思考和建议。

现实状况不容乐观

⒈生态理念:从“环境保护”到“美丽中国”

我国对生态文明理念的认识,经历了一个螺旋式上升的过程。新中国成立初期,国家建设任务艰巨,提出“人定胜天”“向自然界开战”等口号。随着人口、资源、环境之间的矛盾日益凸显,环境保护提上议程,我国于1973年召开第一次环境保护工作会议。20世纪80年代初,随着改革开放的开展与深入,国家进入经济高速发展时期,生态与环境问题更为凸显,1983年我国召开第二次全国环境保护会议,将环境保护确立为基本国策。上世纪90年代,走可持续发展之路成为全世界的共识,我国也深刻认识到可持续发展的重要性。进入21世纪,我国进入工业化快速发展阶段,经济发展与资源环境之间的矛盾更加突出。党的十六大将“可持续发展能力不断增强,生态环境得到改善,资源利用效率显著提高,促进人与自然的和谐”作为全面建设小康社会的四大目标之一。党的十七大则正式将“建设生态文明”作为2020年全面建成小康社会的五大奋斗目标之一。这是在反思传统经济发展模式、扬弃旧的工业文明理念基础上提出的重大战略思想。

党的十八大报告强调“把生态文明建设放在突出地位,融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程”,提出“努力建设美丽中国”,实现中华民族永续发展,把生态文明建设纳入社会主义现代化建设总体布局,提升到治国理念的高度。“美丽中国”是自然生态、经济生态、政治生态、文化生态和社会生态的统一,是十八大强调的“生态文明”与习近平提出的“美好生活”的统一,是国家“五位一体”实际发展与人民集体感受的统一。

“美丽中国”的治国理念,体现了从“人定胜天”到“要金山银山,也要绿水青山”,再到“要金山银山,更要绿水青山”的发展观念的转变,是历史发展的必然结果,反映了时代趋势,体现了人民呼声,凝结了民族与集体的智慧,具有深厚的社会基础。

⒉建设现状:融入社会建设水平低,各地参差不齐

我国环保部门从1994年起开始制定《全国生态示范区建设规划纲要(1996—2050)》,此后,生态示范工作逐步展开。近年来,中国生态文明建设扎实推进。环保部于2008年制定颁布了《关于推进生态文明建设的指导意见》,明确生态文明建设的指导思想、基本原则,要求建设符合生态文明要求的产业支撑、环境安全、道德文化体系。全国已有海南、吉林等15个省(区、市)开展了生态省建设,超过1000个县(市、区)开展了生态县(市、区)的建设,并有38个县(市、区)建成了生态县(市、区),1559个乡镇建成国家级生态乡镇,取得不少成绩和经验。

但是,总的来说,生态文明建设还存在诸多不完善的环节,生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设的水平较低,“融入”路径尚不清晰。同时,人们对美丽中国建设现状还不完全满意,对生存环境、食品安全等问题的关注度与期待值显著提高,美丽中国建设有待进一步加强。此外,由于我国东西部以及各区域之间经济、政治、文化、社会发展水平与地理条件的差异,美丽中国建设出现了东西部之间、省市之间整体水平差距大,各城市建设水平参差不齐的状况。

⒊建设前景:污染严重,投入不足

“美丽中国”的核心是生态文明建设,然而当前我国生态文明建设面临的形势严峻。人口众多、资源短缺的基本国情难以改变,生态赤字不断扩大,水土流失严重、土地沙漠化日益加剧。人们不断向地球及后代子孙索要资源,以“吃老本”的方式透支生态环境来维持经济的高速发展。

目前中国生态已亮起红灯,环境进一步恶化,水质和空气污染尤为严重。2008年至2011年四年废水排放总量持续走高,2011年全国200个城市地下水质监测结果显示,“较差—极差”级别比例达55%,15.2%的监测点水质比一年前差。2011年上半年,90%城市河段受到不同程度污染,约一半城市市区地下水污染严重,近2亿农村人口喝不上符合标准的饮用水。“潍坊地下深井排污”和“请市长下河游泳”等事件都反映了民众对我国水资源污染的担忧。同时,《2012年中国机动车污染防治年报》显示,2011年全国机动车排放污染物4607.9万吨,比2010年增加3.5%。机动车污染已成为我国空气污染的重要来源,是造成灰霾、光化学烟雾污染的重要原因。

城镇化建设加剧了生态问题。我国正处于城镇化快速发展阶段,从1978年到2012年城镇人口从1.72亿人增加到7.12亿人,城镇化率从17.92%提升到52.57%。然而,伴随而来的是城市建设加快,能源消费扩大,机动车使用量剧增,产生了环境污染、交通拥挤等多种“城市病”。原本美丽的乡村也成为污染重地。农村过量使用化肥、农药造成土壤和水污染。专业人士称,目前农药和化肥的实际利用率不到30%,其余70%都流入土壤和水体造成环境污染了。养殖业也成为部分水体污染的重要来源,2010年我国畜禽养殖业的化学需氧量和氨氮排放量分别达到1184万吨和65万吨,占全国氨氮排放总量的45%和25%。

生态文明建设投入不足,生态改善力度不够。2012年全国公共财政支出125712亿元,与生态文明建设密切相关的农业、林业、水利等农林水事务支出仅为11903亿元,占全国公共财政收入的9.47%;节能环保支出为2932亿元,占全国公共财政收入的2.33%。2010年至2012年,我国公共财政对节能环保的支出逐年增加,但比重逐年下降,从2.7%下降到2.33%。同时,国家在生态技术研究、生态文化建设方面的投入仍需大幅增加。与此同时,我国面临的来自生态方面的舆论压力日益增加,国外媒体日益关注中国的环境污染。生态环境信息,如建设项目环评报告公开的舆论要求考验着各级领导干部的决心。

深层问题亟须重视

“生态”“生态文明”“美丽中国”等概念人们已耳熟能详,有关方面也在不懈努力,为什么情况还是不容乐观呢?调研组发现了一些重要原因。

⒈经济发展与生态保护之间的矛盾加剧

当前中国正处于经济发展的上升阶段,保持经济快速发展仍然是国家发展的第一要务。中国尚未全面完成工业化和现代化,长期形成的“高增长——高污染”的发展模式仍是许多地区的无奈选择。调研中,一些地方政府讲述了他们在经济发展与生态保护方面的尴尬和困境。地方民生的改善,要靠地方经济发展,而地方经济发展往往依赖于工业经济支撑。工业经济快速发展很难不对生态环境造成破坏。反之,没有工业经济的快速发展,就没有百姓收入和就业的稳定与增长,又会引发新的、更严重的社会问题。环境污染了,老百姓不满意;“饿着肚皮、瘪着钱包看风景”,老百姓也不满意、甚至更不满意。

调研组还发现,一些地方在积极探索经济发展方式的转变,希望通过大力发展现代服务业、旅游业、文化产业等实现从工业经济向服务经济转变。但是,服务经济发展的前提是充分的工业化、现代化,而我国很多地方仍然没有完成工业化、现代化的任务。没有强有力的工业经济成果支撑,大规模的服务经济也就无从谈起。旅游业、文化产业等对资源、人才、市场的要求都很高,并不适合所有地区。因此,如何在未充分工业化的经济基础上,完成经济发展方式的转变,实现经济的集约型、内涵式、可持续发展,是摆在我国经济发展与生态建设面前的一大难题。

⒉生态文明建设体制机制不健全

生态环境立法不完善、执法成本高、违法成本低,监管监督机制不完善。特定领域配套制度不完善,如尚未建立严格的耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度等。目前我国的政绩考评仍然多以GDP为主要指标,对生态文明建设的刚性规范较少,地方政府基于政绩考核等因素,对生态文明建设的重视程度不够;同时,考评与任职周期短,造成了地方政府偏重短期利益,生态建设的长期效益被人为忽视,个别地方主要领导干部缺乏生态建设的动力。

环境管理体制不顺阻碍生态文明建设。我国资源管理、环境保护分属不同部门主管,部门之间协调、合作较难。甚至由于部门间各自出发点不同、成绩考核标准不同,形成了生态环境建设的部门博弈,环保部门与经济部门的协同难度大,互动机制不健全,最终造成国家生态环境政策失灵。个别上级部门和上级领导对地方建设的干涉,成为影响地方生态建设不可抗拒的人为因素。当一些有背景的大型企业以地方经济发展的“大局”相要挟时,地方政府往往被动接受企业的生态违规行为,近年来发生的多起环保事件就是这一问题的佐证。

环境产权制度不明晰,环境经济政策体系不完善。我国尚未真正建立起完善的排污权交易市场机制,生态补偿机制不完善。生态补偿融资渠道和主体单一、补偿领域过窄、标准偏低、“项目工程”为主的补偿方式缺乏稳定性。

⒊国民缺乏“生态生产观、生态消费观”

建设美丽中国,实现中华民族伟大复兴的中国梦需要全体国民共同努力。但是,目前“美丽中国,人人有责”的责任意识普遍缺失,制约着“美丽中国”建设。个人价值观中的利益诉求、利己诉求过重,公益心淡薄,使得人们在生产、消费时,首先考虑的是个人利益、个人方便,而非他人、集体、社会的长期利益,出现了农民“自己的菜不打药,打药就打商品菜”,市民“一边堵车骂雾霾,一边开车造雾霾”的社会现象。被邀下河游泳的温州瑞安市环保局局长就曾表示,河流污染的主要因素是生活垃圾。

随着国家经济的发展,享乐主义价值观和炫耀式消费行为在国民中滋生。一些人通过炫耀性消费博得社会艳羡,满足自己的虚荣心,社会上的奢侈浪费之风有扩散的迹象。若不及时制止,人们的利己型生活观将加剧人们需求无限性与生态系统供给有限性之间的矛盾,势必对生态环境造成大的威胁,成为影响美丽中国建设的重要制约因素。

发达国家的建设经验

西方发达国家也走过从“先污染后治理、边污染边治理”到生态环境最终得到改善的道路,他们的经验值得充分借鉴。

⒈严格立法,为生态建设提供切实保障

西方发达国家已经建立了较为完善成熟的生态建设法律体系,将“可持续发展”“以预防为主”“污染者承担责任”“公众参与”等原则纳入法律体系中,生态违法成本高昂。许多国家的环境保护法都有“按日处罚”规定,如美国《环境责任法》规定对违法者可处以每一违法持续日最高达2.5万美元的罚款;对累犯者则处罚额度更高,可处以每一违法持续日达7.5万美元的罚款。

⒉完善政策,税收、财政成为有力杠杆

美英法德等国针对企业和居民的生产生活垃圾开征生态税,收缴的税金除用于废弃物的回收处理,还用于回收新技术的研发,同时为可再生能源的发电项目提供抵税优惠。俄罗斯用于生态补偿方面的税收占税收总收入的3%左右;英国对使用清洁燃料的对象补贴70%的改造费;日本政府对实施建筑物绿化的居民或企业给予50%到100%的资金补贴。为扩大可再生能源市场,欧美国家政府优先采购含有可再生成分的产品。

⒊吸纳社会力量,加强宣传教育

西方发达国家民间环保组织力量强大,而且专业化极强。英法美等国设有野生动物基金会、鸟类保护协会等。在社会生态建设层面,教会、社会团体等非政府组织在欧美发达国家的社会救助体系中扮演着重要角色,除积极参加政府社会救助计划外,它们也制定和实施自己的救助计划,内容涉及环境卫生、医疗、学前教育、成年人扫盲、社区服务等内容。美国环保局针对幼儿园和小学生制定了“地球卫士俱乐部”计划,以益智问答的方式教授环保知识,并以证书和徽章给孩子们正式的确认,激发他们的参与兴趣;新西兰环保部门在小学开设有机园艺种植课程,帮助小学生学会不使用化肥种植花卉和蔬菜。

⒋加大投入,保证技术研发力度

西方发达国家支持环保技术不遗余力。美国依靠“阳光美国计划”资助研发并减少技术市场化的障碍,增强太阳能的商业竞争力;加拿大政府前后投入20亿加元(约人民币120亿元)制定了“节能之星”门窗的严格技术标准;法国米其林集团投资15亿美元在中国启动高性能子午线轮胎环保搬迁改造及扩展项目,进行节能绿色轮胎技术的研发与推广,节油的同时减少二氧化碳排放量。

对策与建议

当前,建设“美丽中国”重在选好关键点,抓好着力点,解决好突出问题,以点带面,点面结合,力争5年左右取得美丽中国建设的阶段性成就。

⒈构建绿色GDP与生态GEP结合的干部综合考评指标体系

党的十八大明确提出,要把资源、环境、生态纳入经济社会发展评价体系。建议有关部门逐步构建“绿色转向,分类评估”的干部综合考评指标体系,根据国土空间开发格局和主体功能区战略定位,对资源状况、发展水平不同的地区,采取不同的评价指标,而不同的指标间可以等量转换,便于统一评估绩效。一方面完善绿色GDP干部指标考核体系,将由于环境污染、自然资源退化等因素引起的经济损失从GDP中扣除。一方面构建生态系统生产总值(Gross Ecosystem Production,简称GEP)考评指标体系,把生态系统产生的效益总值纳入到生产总值中。

⒉逐步健全生态文明法制体系

把可持续发展作为环境法规立法的指导思想,完善自然资源保护的基本原则、基本制度和监督机制;建立健全有关大气污染、水污染、土壤污染、食品污染、环境损害赔偿等方面的法律法规。例如修订《大气污染防治法》,对工业、机动车辆、居民生活等污染物排放进行更加严格的控制,提出更加严厉的防治措施,大幅提高违法成本。

⒊加大财政投入与政策支撑力度

合理增加生态文明建设投入。重点支持发展资源循环利用产业,将发展资源循环产业上升到国家重大战略层面。全面推行循环型生产方式,实现能源梯级利用、水资源循环利用、土地节约利用、废物交换利用。重点支持建立“美丽中国”生态补偿机制。按照“谁开发、谁保护,谁破坏、谁恢复,谁受益、谁补偿”的责任原则,建立开发地区对保护地区、受益地区对受损地区、城市对农村的生态补偿机制。调高中央财政转移支付直接用于生态保护的比例,加大对限制开发区、禁止开发区的支付力度。进一步完善生态保险制度,创新、丰富生态保险产品,支持重大生态修复工程。

⒋实施“美丽中国”三大工程

一是“美丽空气”工程。首先应监测预警,国家研究出台PM2.5监测标准,保证监测数据准确可靠,制定实施大气重度污染应急预案;二要分类治理,将全国划分为若干等级的大气污染控制区,制定差异化的污染防治系列措施,同时对空气污染源行业分类开展有针对性的综合治理,例如,针对汽车行业可考虑调整产业政策,重点支持新能源汽车研发与生产,大力发展公共交通、轨道交通等等;三是联防协控,建立统一协调的区域污染联防联控工作机制和区域大气环境联合执法监管机制。

二是“美丽食品”工程。可利用物联网技术,从田间地头到餐桌,对食物生产、加工、销售全过程进行系统记录、追踪、识别和监测,使食品生产的每一个环节均可查询、可溯源、可追责。对食品违法行为要大力加强惩处力度,达到“一次违法,终身后悔”的惩戒效果。同时,大力鼓励食品的规模化生产,既实现规模效益,也便于管理和监控。强化企业特别是龙头食品企业的生产标准与管理要求,让老百姓真正吃上放心食品、绿色食品。 第三,“美丽城镇”工程。中国未来发展的最大潜力在于城镇化。只有充分城镇化才能保证中国有持续发展的经济基础。而中国必须走新型城镇化发展道路,走集约、节能、生态的新路子,将城镇化与工业化和农业现代化结合起来,“三化”并举,“三化”互动,努力建设节能城镇、环保城镇、生态城镇、田园城镇、美丽城镇。可在全国设立一批充分展示新型城镇化建设理念与建设成就的“美丽中国·示范城镇”,使“美丽新城镇”成为“美丽中国”的具体体现和亮丽名片。

(调查人:蔡尚伟 李建华 作者单位:四川大学“美丽中国”研究所)

 
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